为黑土地保护提供有力法律保障——《黑土地保护法》解读

　　十三届全国人大常委会第三十五次会议于2022年6月24日审议通过了《中华人民共和国黑土地保护法》（以下简称《黑土地保护法》），自同年8月1日起施行。作为一部专门保护黑土地的重要法律，《黑土地保护法》针对保护黑土地的特点构建了特别的法律制度和措施，对于保障国家的生态安全和粮食安全，必将产生深远的影响。

　　立法的背景和重大意义

　　黑土地的概念和重要性

　　所谓黑土地，是指拥有黑色或者暗黑色腐殖质表土层，性状好、肥力高的优质耕地。黑土的形成与气候及地质条件密不可分，需要夏季温和湿润、冬季严寒干燥的气候条件和地面排水不畅形成上层滞水的地质条件。黑土仅能形成于四季分明且温差较大的温带地区。有黑土的地方都有湿地和沼泽分布，并在冬季形成季节性冻土。黑土的形成是一个时间漫长的过程，一厘米厚的腐殖质尚且需要经历数百年的时间才能形成，平均厚度在一米左右的黑土层，则需要经历数万年腐殖质的积累。黑土的重要性在于，其腐殖质中有机质含量较高，含有大量植物生长所必需的氮、磷、钾、镁等矿物质元素，且土壤保水性好，因而有利于植物吸收和农作物的生长。我国的黑土地主要分布在黑龙江省、吉林省、辽宁省和内蒙古自治区。根据中国科学院发布的《东北黑土地白皮书（2020）》，我国东北黑土地总面积达109万km2，是我国极为重要的粮食生产基地，其粮食产量和粮食调出量分别占全国总量的1/4和1/3，为国家粮食安全提供了重要保障[1]。

　　黑土地保护存在的突出问题

　　（1）黑土地退化严重

　　多年来，我国的黑土地由于人为高强度的开发利用，黑土层厚度、有机质含量等不断下降，加之自然因素制约和人为活动破坏，土层变薄、变瘦、变硬现象较为严重。

　　首先是黑土变薄。《中国水土保持公报（2021年）》显示，2021年东北黑土区水土流失面积达21.41万km2，占其土地总面积的19.68%。水土流失主要来源于3°～15°坡耕地，占黑土地水土流失总面积的46.4%。60%以上的旱作农田发生水土流失问题，黑土层正以年均0.1～0.5cm的速度剥蚀流失[2]。

　　其次是黑土变瘦。比如，土壤有机质与养分元素衰减。与1981年的全国第二次土壤普查结果相比，2011年典型黑土区黑龙江省海伦市的农田，每千克黑土平均有机碳含量下降4.0g，表层黑土有机碳含量下降12%[1]。

　　再次是黑土变硬。由于土壤结构改变与蓄水能力下降，与自然黑土相比，开垦后的土壤容重增加，总孔隙度和田间持水量下降。与第二次全国土壤普查数据相比，我国退化黑土的黏粒含量下降，部分黑土质地由轻壤土变成中壤土，表层细颗粒向粗颗粒转变，进一步降低了土壤的蓄水和供肥能力。

　　（2）污染和破坏的行为时有发生

　　长期以来，我国严重污染和破坏黑土地的行为时有发生。近期，吉林省高级人民法院发布了全省法院黑土地司法保护典型案例。其中，闫某、邹某某、张某某、梁某污染环境系列案作为典型的非法倾倒有害物质污染黑土地的刑事案件，受到广泛关注。该案件中，闫某雇佣张某某、梁某运输、租地存放废矿渣，并将废矿渣运至长春市某村庄的农用黑土地堆放，致使该黑土地的土壤遭受严重污染，种植条件受到严重毁坏。经鉴定，案涉土地种植条件遭严重损坏面积达15537.49m2；土地修复总费用达1499059元，其中清除尾矿渣污染费用1049474元，土地修复费用为434355元，混凝土地面拆除费用15230元。吉林省长春市二道区人民法院判定被告人闫某、邹某某、张某某、梁某违反国家规定，在黑土地上倾倒有害物质，污染环境，后果特别严重，构成污染环境罪，依法应当承担刑事责任[3]。

　　2022年5月24日，最高人民检察院围绕“检察机关依法保护黑土地”主题，选编了“王某等人非法采矿，李某非法采矿、掩饰、隐瞒犯罪所得案”等4件典型案例[4]。司法机关通过严惩破坏黑土地环境资源的各类犯罪，切实保护黑土地资源和生态环境，维护国家生态安全和粮食安全。

　　（3）黑土买卖十分猖獗

　　多年来，在各类市场上买卖黑土的情形大量发生。以吉林省法院黑土地司法保护典型案例孙某某盗挖黑土案为例。2020年，被告人孙某某盗挖长春市二道区某地段黑土进行贩卖牟利。被告人孙某某盗挖黑土后，以每车80元的价格将盗挖的黑土出售给他人，共贩卖485车，每车黑土13m3，共盗挖黑土6305m3，非法获利38800元。在盗挖黑土后，孙某某又在盗挖黑土后形成的深坑内回填装修垃圾，非法获利14000元。经价格评估认定，被告人孙某某所盗挖黑土价格为53340元。吉林省长春市二道区人民检察院依法提起刑事附带民事公益诉讼。吉林省长春市二道区人民法院认定被告人孙某某以非法占有为目的，多次以破坏性手段盗窃公私财物，数额巨大，构成盗窃罪。同时，其行为造成了生态损害，因此，被告人孙某某还应当承担生态损害赔偿责任[5]。类似的黑土买卖案件比比皆是，在相当长的时间里，只要登录各大电商平台，可以随时发现售卖黑土的广告，很多商家都注明其所售卖的是正宗的东北黑土。

　　制定《黑土地保护法》意义重大

　　（1）有利于维护生态系统平衡

　　黑土地是珍稀的自然资源。长期以来，由于过度开发利用，风蚀、水蚀侵害，黑土层“变薄、变瘦、变硬”，不仅影响粮食安全，而且严重破坏生态环境。制定《黑土地保护法》，有助于保护生态环境，维护生态系统平衡，促进自然资源的可持续利用，使黑土地持续造福人类。

　　（2）有利于保障国家粮食安全

　　黑土地的肥力高，土壤性状好，水、肥、气、热协调，单位面积的产出明显高于其他土壤。东北黑土区是我国重要的粮食生产基地，是保障广大人民食品安全的压舱石。制定《黑土地保护法》，有助于保护黑土地的农业产出功能，为实现国家粮食安全提供坚实保障。

　　（3）有利于调动各方力量参与保护

　　近年来，国家已经采取制定规划等多种措施保护黑土地，但仍存在稳定投入机制未建立、政策协同性不足、责任主体不够明确、追责没有法律依据等问题。要切实保护好黑土地，迫切需要全社会的共同努力。要从造福子孙后代和实现中华民族永续发展的高度，充分认识黑土地保护的极端重要性。因此，通过立法建立多方参与保护的工作机制，有利于调动全社会的力量参与黑土地保护，真正形成黑土地保护的全民行动。

　　起草过程和立法的总体思路

　　前期的立法工作基础

　　（1）国家层面重视黑土地保护工作

　　近年来，为切实做好黑土地保护与利用工作，国家出台了一系列相关政策文件，如《东北黑土地保护规划纲要（2017—2030年）》《东北黑土地保护性耕作行动计划（2020—2025年）》《国家黑土地保护工程实施方案（2021—2025年）》等[6]。2020年12月28日召开的中央农村工作会议，要求把黑土地保护作为一件大事来抓，把黑土地用好、养好[7]。2022年1月4日，《中共中央国务院关于做好2022年全面推进乡村振兴重点工作的意见》中指出，全面完成高标准农田建设阶段性任务，深入推进国家黑土地保护工程，实施黑土地保护性耕作8000万亩（约533万hm2）[8]。以上文件的制定，表明黑土地的保护工作已经得到党和国家的高度重视。

　　（2）地方层面重视黑土地保护工作

　　吉林省重视黑土地保护的情况。2018年3月30日，吉林省第十三届人民代表大会常务委员会第二会议通过《吉林省黑土地保护条例》，自同年7月1日起施行。2021年5月27日，吉林省第十三届人民代表大会常务委员会作出《吉林省人民代表大会常务委员会关于修改〈吉林省黑土地保护条例〉的决定》，该决定自公布之日起施行。《吉林省黑土地保护条例》的制定，对于保护黑土地资源，防止黑土地数量减少、质量下降，保障国家粮食安全，促进黑土地资源可持续利用，维护生态系统平衡，发挥了积极的作用。

　　黑龙江省重视黑土地保护的情况。2021年6月24日，黑龙江省第十三届人民代表大会常务委员会第二十六次会议通过了《黑龙江省人民代表大会常务委员会关于切实加强黑土地保护利用的决定》。之后，2021年12月23日，黑龙江省第十三届人民代表大会常务委员会第二十九次会议通过《黑龙江省黑土地保护利用条例》，自2022年3月1日起施行，为黑土地保护利用工作提供法律保障。2021年，黑龙江省人民政府办公厅印发《黑龙江省黑土地保护工程实施方案（2021—2025年）》《黑龙江省“十四五”黑土地保护规划》。上述地方性法规和有关政府文件的出台，对保护黑龙江省的黑土地资源发挥了重要作用。

　　以上情况表明，我国黑土地保护立法具有地方性立法经验的支撑。

　　《黑土地保护法》的决策和起草过程

　　习近平总书记高度重视黑土地保护。2020年7月,习近平总书记在吉林考察时指出，一定要采取有效措施，保护好黑土地这一“耕地中的大熊猫”。习近平总书记对黑土地保护的高度重视和明确指示，是将制定黑土地保护法及时提上立法日程的根本因素。

　　2021年3月，在十三届全国人大四次会议期间，全国人大农业和农村工作委员会收到全国人大代表“关于制定黑土地保护法的议案”和多件关于黑土地保护立法的建议。2021年3月底，全国人大农业和农村工作委员会及时启动黑土地保护法的研究论证工作[9]。

　　全国人大农业和农村工作委员会经过深入调查研究、广泛征求意见、反复沟通讨论，形成了《中华人民共和国黑土地保护法（草案）》，并在2021年12月20日召开的十三届全国人大常务委员会第三十二次会议上作了立法说明。

　　起草《黑土地保护法》的总体思路

　　根据全国人大农业和农村工作委员会的立法说明，全国人大常委会制定《黑土地保护法》的指导思想是：深入学习贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想，深刻理解和准确把握习近平总书记关于黑土地保护的重要指示精神，牢固树立法治思维，坚持问题导向和目标导向，坚持“小快灵”立法，突出立法针对性、适用性、可操作性，着力保护黑土地中的耕地，促进资源可持续利用，维护生态系统平衡，保障国家粮食安全[9]。

　　全国人大农业和农村工作委员会根据调研情况和黑土地保护面临的突出问题，在草案起草中注重把握了以下核心内容：一是明确各方主体的责任。构建政府主导、农业生产经营者实施、公众参与的保护机制，建立共同负责、各负其责的责任体系。二是坚持利用黑土地和养护黑土地相结合。通过改变生产经营方式，将保护生态环境和提高农民种粮积极性以及粮食生产能力结合起来，有效形成绿色可持续发展方式。三是尊重自然规律和科技规律。黑土地分布广阔，不同地域的自然条件不同，需要采取的措施和技术路径也不同。保护黑土地要因地制宜，坚持从实际出发，不搞“一刀切”。四是注意保护好农民等生产经营者的合法权益。合理利用和保护黑土地，要确保农民等生产经营者的利益在近期不受损、在长远更有利，有利于国家生态安全和粮食安全[1]。

　　《黑土地保护法》主要内容的解读

　　该法没有分章，而是以短小精悍的方式，设计了37个条文，将党和国家对黑土地保护的一系列重大方针政策在法律中规定下来，成为这项法律的基本内容。

　　立法目的

　　所谓立法目的，又称为立法的宗旨、立法的旨意，是制定法律所要达到的社会目的。一部法律无论立法技术如何精密，都不可能完全与社会生活保持一致。只有掌握该法律的立法目的，才能对法律内涵有着准确和深刻的认识。

　　关于该法的立法目的，主要有以下几个方面：

　　一是保护黑土地资源。土地资源既包括自然范畴，即土地的自然属性，也包括经济范畴，即土地的社会属性，是人类的生产资料和劳动对象。黑土地资源是土地资源中的优质资源，极为珍贵。因此，制定该法，首先要保护黑土地资源，将黑土地资源的保护置于我国经济和社会发展的战略地位。

　　二是稳步恢复提升黑土地基础地力。耕地地力是指耕地的基础能力，也就是由耕地土壤的地形、地貌条件、成土母质特征、农田基础设施及培肥水平、土壤理化性状等综合构成的耕地生产能力。基于黑土地在耕地中的地位以及近年来黑土地的基础地力流失过快的实际情况，国家将稳步恢复提升黑土地基础地力作为立法的重要目标，具有很强的针对性。

　　三是促进资源可持续利用。所谓资源可持续利用，是指充分、合理、节约、高效利用现有资源，不断开发新的替代资源，以保证人类对资源的永续利用，满足当代与后代发展的需要，这是人类开发利用资源的一种新型价值观念。我国制定黑土地保护的专门法律，目的在于实现黑土地资源的可持续利用，以支持我国经济和社会的可持续发展。

　　四是维护生态平衡。保护黑土地是维护生态平衡的现实需要。近年来，由于黑土地的土壤持续恶化，人与黑土地的自然和谐局面面临前所未有的挑战，因此该法将维护生态平衡作为重要的立法目的之一，突出强调从源头上扭转生态环境恶化趋势。

　　五是保障国家粮食安全。黑土地是我国极其珍贵的土地资源，目前，东北地区的黑土地是我国玉米带的核心，也是重要的肉、乳生产带，是我国重要的商品粮生产基地和畜牧产品的生产大本营。黑土区每年提供的商品粮占全国的1/3左右[9]。黑土区的粮食生产情况直接关系全国粮食生产形势，如果这一地区的粮食生产出现问题，将对全国粮食供求产生重大影响。黑土地区在保障国家粮食安全中具有不可替代的重要地位。

　　适用范围

　　所谓法律的适用范围，是指法律的时间效力、对人的效力和空间效力。所谓时间效力，指法律开始生效的时间和终止生效的时间。所谓空间效力，指法律生效的地域，通常全国性法律适用于全国，地方性法规仅在本地区有效。所谓对人的效力，指法律对何种主体生效，如有的法律适用于全国公民和组织，有的法律只适用于一部分公民和组织。该法第二条所称的法律适用范围，是指该法的空间效力和对人的效力，即指任何主体在该法规定的地域内从事黑土地保护、利用和相关治理、修复等活动的，都纳入该法的适用范围。该法没有规定的，适用《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国水土保持法》以及《中华人民共和国环境保护法》《中华人民共和国土壤污染防治法》《中华人民共和国水污染防治法》和《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》等生态环境保护法律以及其他相关法律法规。保障国家粮食安全，处理好黑土地保护与利用的关系，重点和难点在耕地。为此，该法第二条明确法律适用的地域范围并非全国，而是黑龙江省、吉林省、辽宁省以及内蒙古自治区的相关区域，并且是这些区域中土地特性为拥有黑色或者暗黑色腐殖质表土层，性状好、肥力高的优质耕地。这是因为，我国的黑土地主要分布在以上四个省（区）的相关区域，尤其是黑土地中的耕地，更加需要特殊保护。

　　重要原则

　　制定法律往往离不开对重要原则的规定。该法的原则主要体现在第三条、第四条和第五条。一是规定国家支持黑土地保护的基本态度，申明国家实行科学有效的黑土地保护政策，保障黑土地保护的财政投入，并综合采取措施，以确保黑土地的总量不减少、功能不退化、质量有提升、产能可持续，切实保护黑土地的优良生产能力。二是从建立机制上提出总要求，即坚持统筹规划、因地制宜、用养结合、近期目标和远期目标紧密结合、突出重点、综合施策的原则，建立健全政府主导、农业生产经营者实施、社会参与的保护工作机制。三是按照落实党中央关于“分类明确耕地用途，严格落实耕地利用优先顺序”的要求，进一步明确黑土地应当用于粮食和油料作物、糖料作物、蔬菜等农产品生产，并与永久基本农田制度相衔接，要求将黑土层深厚、土壤性状良好的黑土地按照规定标准划入永久基本农田，重点用于粮食生产。

　　关于统筹协调的工作机制

　　建立有效的统筹协调工作机制是形成黑土地保护工作合力的关键。该法为此作出以下规定：

　　一是从如何进行“统筹”上作出规定。要求国务院和四省（区）人民政府加强对黑土地保护工作的领导、组织、协调、监督管理，统筹制定黑土地保护政策。四省（区）人民政府对本行政区域内的黑土地数量、质量和生态环境负责；对于县级以上地方人民政府，要求建立农业农村、自然资源、水行政、发展改革、财政、生态环境等有关部门组成的黑土地保护协调机制，加强协调指导，明确工作责任，推动黑土地保护工作落实；还要求乡镇人民政府协助组织实施黑土地保护工作，向农业生产经营者推广适宜其所经营耕地的保护、治理、修复和利用措施，督促其履行黑土地保护义务。

　　二是在因地制宜上作出重要规定。要求国务院农业农村主管部门会同自然资源、水行政等有关部门，综合考虑黑土地开垦历史和利用现状，以及黑土层厚度、土壤性状、土壤类型等，按照最有利于全面保护、综合治理和系统修复的原则，科学合理确定黑土地保护范围并适时调整，有针对性地推进黑土地保护工作。

　　三是从宏观政策和规划上作出重要规定。即坚持规划引领，要求将黑土地保护工作纳入国民经济和社会发展规划，规定县级以上人民政府有关部门应当制定黑土地保护规划。

　　上述规定，增强了政府对于黑土地保护工作的统筹性，体现了我国在黑土地保护领域治理体系和治理能力的整体提升。

　　关于完善科技支撑制度

　　为从根本上解决好黑土地的保护问题，必须建立综合施策的科技支撑制度。该法对此明确了一系列重要制度和措施。

　　一是明确了国家支持的重点领域。规定国家采取措施加强黑土地保护的科技支撑能力建设，将黑土地保护、治理、修复和利用的科技创新作为重点支持领域；鼓励高等学校、科研机构和农业技术推广机构等协同开展科技攻关；鼓励和支持相关科学研究和科研成果推广应用；鼓励有能力的科研单位开展黑土地保护相关技术服务。

　　二是明确了黑土地保护的基础工作。即加强黑土地治理修复，要求采取综合性措施，进行受损土地治理，加强林地、草原、湿地保护修复，改善和修复农田生态环境。

　　三是明确了黑土地保护的法律措施。要求采取各项有效措施，加强黑土地农田基础设施建设，保护黑土地的优良生产能力。

　　四是明确了推广科学的耕作制度。包括促进因地制宜实行轮作等用地养地相结合的种植制度等，提高黑土地质量。

　　以上规定，对于有效保护黑土地生态环境，提高黑土地基础地力，提高黑土地综合生产能力，必将产生深远影响。

　　关于投入保障和激励措施

　　长期稳定的资金投入是黑土地保护的根本。为此该法规定：一是国家建立健全黑土地保护财政投入保障制度。县级以上人民政府应当将黑土地保护资金纳入本级预算。二是国家加大对黑土地保护措施奖补资金的倾斜力度，建立长期稳定的奖励补助机制。三是县级以上地方人民政府应当将黑土地保护作为土地使用权出让收入用于农业农村投入的重点领域，并加大投入力度。四是国家组织开展高标准农田、土地复垦等建设活动，在项目资金安排上积极支持黑土地保护。县级人民政府可以按照国家有关规定统筹涉农资金用于黑土地保护，提高财政资金使用效益。五是国家实行用养结合、保护效果导向的激励政策，对采取黑土地保护和治理修复措施的农业生产经营者按照国家有关规定给予奖励补助。六是国家鼓励粮食主销区通过资金支持，与四省（区）建立稳定的粮食购销关系等经济合作方式参与黑土地保护，建立健全黑土地跨区域投入保护机制。七是国家有关部门制定和完善黑土地质量和相关保护标准，建立健全黑土地调查和监测制度，并采取有效措施加强黑土地农田基础设施建设。

　　关于明确各方的职责

　　保护好黑土地，不仅要发挥政府的主导作用，还要调动农业生产经营者、基层组织、社会力量等各方面参与黑土地保护的积极性和主动性。为此，该法明确规定：一是明确黑土地发包方职责，制止承包方损害黑土地等行为；二是明确生产经营者有保护和合理利用黑土地的义务，并将国有农场的黑土地保护纳入该法调整范围；三是要求农业投入品的生产者、经营者和使用者，以及从事畜禽养殖的单位和个人采取措施开展废弃物资源化利用和无害化处理；四是鼓励社会资本投入黑土地保护事业，并保护投资者的合法权益；五是支持农民专业合作社、企业等主体以多种方式与农户建立保护黑土地的利益分配机制。这些规定，有助于做到多元共治，构建权责明确、广泛参与的黑土地保护格局。

　　关于强化考核监督制度

　　黑土地保护工作具有公益性、基础性、长期性，必须加强对相关政府及有关部门的考核监督，确保各项政策落到实处。为此该法规定国务院对四省（区）人民政府黑土地保护责任落实情况进行考核，将黑土地保护的要求纳入耕地保护责任目标；县级以上人民政府有关部门按照职责，依法对黑土地保护和质量建设情况联合开展监督检查；县级以上人民政府应当向本级人大或者人大常委会报告黑土地保护情况，将依法接受监督纳入法制轨道。

　　关于法律责任的追究

　　《黑土地保护法》共规定了九条处罚措施，这在仅有37个条文的法律中，罚则的比例是比较高的，这体现了党和国家保护黑土地的坚强决心。

　　一是行政处分。《黑土地保护法》明确规定，对于截留、挪用或者未按照规定使用黑土地保护资金的行为；发现或者接到举报未及时查处的行为；其他不依法履行黑土地保护职责导致黑土地资源和生态环境遭受破坏的行为，由国务院农业农村、自然资源等有关部门，县级以上地方人民政府及其有关部门根据职责分工，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予警告、记过或者记大过处分；情节较重的，给予降级或者撤职处分；情节严重的，给予开除处分。

　　二是行政处罚。《黑土地保护法》明确规定，对于非法占用或者损毁黑土地农田基础设施的，由县级以上地方人民政府农业农村、水行政等部门进行行政处罚。对于违法将黑土地用于非农建设的，依照土地管理等有关法律法规的规定从重处罚。对于造成黑土地污染、水土流失的，分别依照污染防治、水土保持等有关法律法规的规定从重处罚。对于盗挖、滥挖黑土的，依照土地管理等有关法律法规的规定从重处罚。对于非法出售黑土的，由县级以上地方人民政府市场监督管理、农业农村、自然资源等部门按照职责分工进行行政处罚。对于明知是非法出售的黑土而购买的单位和个人，没收非法购买的黑土，并处罚款。

　　三是刑事责任。对于违反《黑土地保护法》规定，构成犯罪的，依法追究刑事责任。

　　四是生态修复责任或者生态环境损害赔偿责任。对于违反法律法规规定，造成黑土地破坏或者生态环境损害的单位和个人，依法承担治理修复、赔偿损失的责任。

　　五是做好与相关法律的衔接。对于第二条规定范围之外的黑土地的保护，适用生态环境和自然资源保护等有关法律；有关法律对盗挖、滥挖、非法买卖黑土未作规定的，参照该法第三十二条的规定处罚。

　　上述规定体现了问题导向，对违反该法和相关法律的行为作出了针对性很强的规定，体现了法律责任的刚性。

　　立法不易，全面实施更要攻坚克难。《黑土地保护法》的制定和施行，为保护黑土地提供了重要的法律依据。笔者建议，各相关人民政府及其他各类主体一定要认真学习并贯彻执行这部重要法律，采取有效措施，克服各类困难和阻碍，确保法律规定的各项制度和措施得到实现，为保障我国的生态安全和粮食安全做出应有的贡献。来源：中国人大网